La integridad institucional es un elemento muy importante de nuestras democracias. La de nuestras instituciones, públicas y privadas, es esencial para garantizar su credibilidad y eficacia, su fidelidad a los papeles que se les asigna y las metas que pretenden lograr.
Si fracasan las instituciones de mayor importancia, el desencanto y el escepticismo pueden limitar el potencial de disfrutar aquellas características de nuestras sociedades y economías que tantos logros nos prometen a todos.
En Estados unidos tenemos un profundo respeto al imperio de la ley, a los principios de la democracia y a los derechos humanos, que constituyen los beneficios fundamentales para todos los ciudadanos. Esto, sumado a las oportunidades económicas que nuestro sistema de libre empresa ofrece, hace posible que los ciudadanos disfruten de posibilidades incomparables para llegar a un estándar de vida y libertad individual sin precedentes. Un componente vital de este sistema es la credibilidad de las instituciones públicas y privadas.
Una pieza fundamental para formar sociedades identificadas con el imperio de la ley es un esfuerzo eficaz para resolver el problema de la corrupción oficial. Según señaló recientemente Vicente Fox, «la corrupción realmente es una plaga para nuestras economías y nuestro desarrollo, y perjudica directamente el empeño que ponemos para mejorar la calidad y el estándar de vida de nuestros ciudadanos».
La corrupción tiene formas y dimensiones múltiples. Se da en todos los segmentos de todas las sociedades y a todos los niveles de gobierno. Me propongo considerar los esfuerzos que actualmente se hacen para erradicar la corrupción oficial, tanto a nivel de países como de organizaciones multinacionales, lo cual tal vez sea aun más importante.
Abordaré el tema con base en mi experiencia en el gobierno de Estados Unidos al participar en el combate a la corrupción oficial, en mi trabajo como funcionario de las Naciones Unidas y el Banco Mundial, y, más recientemente, en la realización de numerosas investigaciones internas en torno a los fracasos del gobierno corporativo y de la transparencia en el sector privado.
Para comenzar debemos primero preguntarnos: ¿por qué nos preocupa la corrupción oficial y qué se debe hacer al respecto?
En las iniciativas para erradicar la corrupción no se ha de ver una especie de campaña moral de interés sólo para reformadores idealistas e ingenuos. Más bien se deben considerar en términos prácticos, a saber, como iniciativas que surten efectos tangibles en la economía y en la calidad de vida de las comunidades del mundo entero. Más aún: es ventajoso considerar la corrupción con base en un riguroso criterio de costos y beneficios.
DOS CARAS DE LA MONEDA
¿Cuáles son algunos costos de la corrupción?
- El desencanto que provocan los funcionarios públicos elegidos popularmente que llegan a sus cargos con medios fraudulentos y claramente corruptos.
- La creación de dos sistemas de justicia: uno para los que pagan y otro para los que no.
- La observancia de la ley se viene abajo cuando se paga a la policía, a procuradores o a jueces para «proteger» actividades ilegales.
- Los mercados libres pueden verse distorsionados por la imposición de precios y la manipulación de concursos en los procesos de compras, como por sobornos y pagos ilegales para obtener contratos públicos.
- La evasión fiscal deteriora la equidad del sistema impositivo y reduce la recaudación.
- El desperdicio y la corrupción en el gobierno aumenta la factura a pagar por cada contribuyente y lo hace más reacio a aportar para costear el gasto público necesario.
- Los delitos corporativos cometidos mediante irregularidades contables y el uso indebido de información privilegiada, por ejemplo, pueden provocar pérdidas multimillonarias a los accionistas y reducir los fondos para el retiro de los empleados.
Además, todas estas actividades pueden erosionar el imperio de la ley y los derechos civiles de todos los ciudadanos. Los beneficios de un esfuerzo eficaz para combatir la corrupción son –en realidad la otra cara de la moneda:
- Hay mayor confianza en los funcionarios públicos.
- Se intensifica la percepción de que la ley es verdaderamente equitativa.
- El gobierno es más eficiente y eficaz.
- Las fuerzas del mercado son más eficientes y eficaces, y son mayores las posibilidades de que crezca la economía y aumente la generación de empleos.
- El contribuyente paga costos más bajos.
EL PEOR DE LOS MALES Y EL MAYOR DE LOS RETOS
La corrupción global figura actualmente y casi diario en la primera plana de los periódicos y entre las noticias más importantes. Considérense los ejemplos que siguen:
- Una comisión independiente de las Naciones Unidas, encabezada por Paul Volcker, ex director del Banco de la Reserva Federal, detectó la existencia de corrupción generalizada en el programa «petróleo a cambio de comida», implantado en Irak entre 1996 y 2003.
- Estados Unidos y otros gobiernos han suspendido el envío de fondos de ayuda al nuevo gobierno de Kenia porque ha cejado en su esfuerzo por erradicar la corrupción –a juicio de nuestro embajador– después de que presentara su renuncia el comisionado anti-corrupción del país, quien además fue director de la delegación en Kenia de Transparencia Internacional.
- El New York Times informó que apenas comenzaron las actividades para reparar los daños provocados por el terrible tsunami que asoló el sur de Asia, «se ve de lo más normal que nadie haga negocios en Indonesia sin repartir sobornos que se disimulan con el eufemismo –honorarios de consultoría– y se pagan a ministros y directores de dependencias oficiales. Muchos se han jubilado con cientos de miles de dólares depositados en sus cuentas bancarias de Singapur y otros sitios».
- El Washington Post citó recientemente a un influyente economista chino, quien dijo: «La corrupción es el peor de los males que se padece en China y el mayor de los retos para la próxima generación de líderes».
Lo anterior constituye el marco de referencia dentro del cual quiero proponer mis comentarios.
DESDE LA PROPIA EXPERIENCIA
Me parece útil contar un poco acerca de mi historia y trayectoria personales. Comencé a formarme una idea de la corrupción que existe en el entorno internacional de los negocios a principios de los años 70, cuando era director de la división penal del Departamento de Justicia de Estados Unidos, en Washington, durante la administración del Presidente Gerald Ford.
Fue en los años que siguieron al escándalo de Watergate; en aquel entonces por primera vez se levantaron cargos contra corporaciones de Estados Unidos por hacer pagos ilícitos a funcionarios de gobiernos extranjeros, para que las beneficiaran en sus operaciones. Colaboramos con la Comisión de Valores y Bolsa (SEC, por sus iniciales en inglés), a fin de procesar penalmente a importantes compañías estadounidenses y a personas que trabajaban allí, por hacer pagos ilegales fuera de Estados Unidos.
A la larga, la divulgación de estos hechos trajo como consecuencia la promulgación, en 1977, de la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero. Es muy curioso que, en cierto modo, esta ley convirtiera a los empresarios estadounidenses en el hazmerreír del mundo. Hubo quien vio en ella el intento quijotesco de imponer a otros países la ética y la moral estadounidense de negocios. En realidad, la ley puso en desventaja competitiva a algunas compañías del país. Pocas naciones siguieron nuestro ejemplo, y muchas continuaron permitiendo que se dedujeran de impuestos los pagos ilegales para beneficiar a algunas empresas, lo que dejó a las nuestras en situación incluso más precaria.
Después, al trabajar en las Naciones Unidas, me di cuenta de que ahí prevalecía una actitud similar. Cuando en 1993 dejé el cargo de Secretario general adjunto de administración y gestión, preparé un informe para el Secretario General, una de las recomendaciones fue crear la oficina del inspector general, dotada de sólidas facultades para combatir el fraude y la corrupción en la misma ONU. Se recibió mi propuesta con muchísima frialdad; es más, ciertas personas me dijeron que, lejos de ser leído, mi informe acabó en la trituradora. Con todo, dos años más tarde, por fin se abrió la oficina, pero sólo después de que Estados Unidos amenazó con no cubrir una porción de sus cuotas pendientes con el organismo.
No obstante, en la década pasada hemos visto un cambio significativo en la postura de la comunidad internacional ante la corrupción y el fraude. Uno de los líderes que lo ha promovido es James Wolfensohn, presidente del Banco Mundial.
En un discurso que pronunció en 1995, Wolfensohn aclaró que el combate a la corrupción era una meta prioritaria para esa organización. En un año dado distribuye entre 20 y 25 mil millones de dólares en préstamos y fondos de ayuda a países en vías de desarrollo. Pero hace 10 años no tenía absolutamente ninguna capacidad para lidiar con la corrupción generalizada que se percibía en el uso de esos dineros. Más aun, se nos dijo que entre 15% y 25% de los recursos distribuidos por la organización iba a parar a las cuentas bancarias que ciertos funcionarios públicos abrían en Suiza, en las que guardaban el dinero producto de sobornos, extorsiones y otros pagos deshonestos.
También se nos dijo que, hasta 1996, la corrupción era considerada un problema «político» en el que el Banco no debía intervenir. Wolfensohn cambió tal actitud al advertir que «la corrupción y el mal gobierno empeoran la pobreza directamente porque privan de recursos a los necesitados, e indirectamente porque generan un clima adverso a la inversión privada, que es el punto de partida para el desarrollo y la reducción de dicho mal».
En 1999 Wolfensohn me pidió encabezar un equipo del Banco Mundial para instituir allí un mecanismo anti-corrupción que fuera digno de crédito. Después de nuestro informe, este mecanismo (al que, por cierto, se llamó Oficina de Integridad Institucional) comenzó a funcionar en 2001, fijando nuevas reglas al respecto para la organización. Actualmente, el Banco Mundial cuenta con un grupo de investigadores y auditores calificados que trabajan para eliminar los fraudes y la corrupción que afecten sus programas y para respaldar los esfuerzos que hacen los países beneficiados llamando a dar cuentas a los funcionarios públicos deshonestos.
La Oficina emitió su primer informe el año pasado, documentó las sanciones que se impusieron a más de 300 empresas e individuos por fraude y corrupción en proyectos financiados por el Banco, y remitió cierto número de casos a las autoridades penales. Y más importante aun, dio pruebas del compromiso institucional de no ignorar la corrupción que perjudica sus programas.
Con la llegada de sus nuevos líderes, el Banco Mundial ha reafirmado su intención de tomar medidas rigurosas contra la corrupción, y el Presidente Paul Wolfowitz ha asegurado que las iniciativas para tal efecto constituyen prioridad para esta importante institución.
El tema de la corrupción parece haber llegado por fin al centro de la atención de la comunidad internacional. Sencillamente hablar de ella como problema es indicio de los cambios operados en todo el mundo. Pero han ocurrido muchas cosas más.
Durante la última década tuvo lugar una incesante actividad a nivel internacional. No sólo se intensificaron las medidas de inspección en la ONU y el Banco Mundial, sino se celebró, aquí en México, una convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, en el 2003, cuyo protocolo firmaron más de 140 países. En la década pasada emprendieron iniciativas similares la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD), el Consejo de Europa, la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Unión Africana. Además, organizaciones privadas como Transparencia Internacional y el Programa Hills sobre Gobernabilidad han contribuido a enfocar más la atención en el problema de la corrupción pública.
Hoy, la actitud del mundo al respecto contrasta agudamente con la que imperó durante los años 70, cuando fue promulgada la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero.
Sin embargo, los problemas no han desaparecido. Por ejemplo: la investigación emprendida por el director Volcker en torno a las acusaciones de corrupción en el programa «petróleo a cambio de comida», en Irak, pusieron al descubierto que el mecanismo implantado por las Naciones Unidas, en los años 90, para lidiar con ese problema sencillamente no estuvo a la altura de la tarea, pues no recibió suficiente respaldo de los líderes de las Naciones Unidas y el personal nombrado para tal misión carecía de las aptitudes necesidades.
Con todo, gracias a la insistencia de los principales donantes a las Naciones Unidas en fortalecer su capacidad de detectar fraudes y corrupción, es muy probable que veamos en esta organización fundamental un entorno más propicio para combatir esos males.
Cuando estuve en las Naciones Unidas, con frecuencia escuché que a nuestro embajador se le preguntaba cuál era la misión de la organización en cuanto a gestión. «Ser eficaz y eficiente al mismo tiempo», respondía siempre, y aclaraba que ser eficaz significaba «hacer lo correcto» y ser eficiente quería decir «hacer bien lo correcto». Pero resulta que, a lo largo de los años, las Naciones Unidas se han quedado cortas en ese «hacer bien lo correcto», y el mundo ahora espera un progreso sustancial en ello.
Aun así, podemos estar seguros de que las fuerzas de la inercia, el status quo y la venalidad humana se habrán de oponer. Al igual que las iniciativas del Banco Mundial, las que hayan de llevar a cabo las Naciones Unidas serán objeto de un cuidadoso escrutinio.
Al mismo tiempo, los escépticos no han dejado de atacar los esfuerzos contra la corrupción. Moisés Naím, editor de la revista Foreign Policy, publicó un editorial en el Washington Post, titulado «Visión de túnel acerca de la corrupción», en donde se queja de lo que él llama la «obsesión por la corrupción». Naím sostiene que «esta obsesión deja fuera del debate otros problemas decisivos», y además enumera varios países en donde la prosperidad ha coexistido con un nivel significativo de corrupción. Yo sostengo que tal planteamiento ignora la cuestión de si una corrupción galopante puede coexistir a largo plazo con la democracia, los derechos humanos y una mejor calidad de vida, para no hablar del imperio de la ley.
¿TERMINAMOS CON EL PROBLEMA?
Sea como fuere, es evidente que pese a todos los compromisos pactados en leyes, tratados internacionales, convenciones y demás, lo que cuenta sigue siendo la ejecución. En torno a ello, expongo brevemente una lista básica de las condiciones mínimas a satisfacer para ejecutar un programa eficaz contra la corrupción -lista que he discutido en varios países y con organizaciones de todo el mundo que se han enfrentado al reto.
1. Deberá ser un hecho que existan estipulaciones y estatutos constitucionales que propicien un gobierno transparente, al que se le pueda exigir que rinda cuentas. La legislación penal deberá ser precisa y directa; definir claramente qué cosa son delitos, como el soborno y la extorsión; y deberá estar sujeta a revisiones periódicas, a fin de anticiparse a los delincuentes, cuyo ingenio diseña nuevas y artificiosas formas de obtener lucro ilícito.
Las reglas de los procedimientos legales deberán suministrar a los agentes encargados del cumplimiento de la ley las herramientas que necesitan para llevar a cabo sus responsabilidades, como órdenes de cateo para registrar eficazmente personas e instalaciones en busca de pruebas. Además, los cuerpos legislativos deberán conceder a investigadores y procuradores el estatus de inmunidad para sus testigos, a fin de que puedan testificar contra «influyentes» en casos de conspiración; la facultad, aprobada por tribunales, de intervenir líneas telefónicas; y la capacidad de confiscar bienes y combatir el lavado de dinero, a fin de identificar y recuperar ganancias mal habidas e interrumpir el financiamiento de empresas corruptas. Asimismo, se deberá garantizar la necesaria protección a testigos y «delatores», y los tribunales deberán estar facultados para poder derrotar cualquier intento de obstruir la impartición de la justicia.
2. El personal dedicado a hacer cumplir la ley (policías y procuradores) deberá ser completamente profesional, adecuadamente entrenado y remunerado, y estar a salvo de la influencia política. En casos de corrupción, reunir pruebas a menudo implica la muy laboriosa tarea de seguir una complicada «pista de papel», que puede ser muy elaborada y podría exigir conocimientos contables criminológicos. Sólo muy rara vez se reúnen pruebas de actividades corruptas «derribando una puerta y confiscando evidencia».
Oficinas como las de los inspectores generales en dependencias gubernamentales, con frecuencia pueden suministrar una primera línea de defensa contra actividades corruptas. Comisiones especiales de investigación, como las muy respetadas Comisiones independientes contra la corrupción de Singapur y Hong Kong, y los grupos municipales anti-corrupción, como los que existen en Estados Unidos, también pueden ser útiles. La complejidad de las actividades encaminadas a hacer cumplir la ley deberá empeñarse continuamente en estar a la par de la complejidad de las empresas delictivas que combaten.
3. Algo decisivo: un poder judicial verdaderamente independiente, integrado por jueces facultados para abordar y decidir los casos que persigan con base en las pruebas obtenidas por el personal encargado de hacer cumplir la ley. Hasta las investigaciones más eficaces serán en balde si no hay jueces imparciales e incorruptibles que conozcan las acusaciones penales correspondientes. Los jueces deberán ser apolíticos, seleccionados sólo por sus méritos y gozar de protección en virtud de su buen comportamiento en el cargo.
Asimismo, deberán existir procedimientos adecuados para remover jueces de conducta dudosa, para mantener algo el nivel de confianza. Y, pese a que deberán estar conscientes de las limitaciones del proceso judicial, deberán ser igualmente inexorables a la hora de identificar y castigar en forma adecuada a quienes incurran en cualquier tipo de actividad ilícita.
4. Apoyo público a todas las actividades anti-corrupción. En algunos países, podría exigir la transformación de toda su cultura política. Podría ayudar una prensa libre y resuelta, capaz de llevar a cabo sus propias investigaciones de actividades sospechosas, también pueden contribuir las organizaciones no gubernamentales actuando como «perros guardianes» al pendiente de las fechorías del gobierno. Una vigorosa actividad política puede coadyuvar a garantizar que los pesos y contrapesos esenciales a una leal oposición legislativa, y el toma y daca de procesos electorales duramente peleados, sirvan para denunciar y erradicar actividades corruptas.
5. Por último, y de mayor importancia, la necesidad de que los líderes políticos manifiesten un compromiso sólido, continuo y evidente hacia la integridad de todas las operaciones gubernamentales. Si falta voluntad política para combatir la corrupción, habrá que poner en práctica estas recomendaciones. Los líderes que gobiernen honrada y eficazmente deberán ser un modelo a seguir para sus colegas en el servicio público y para la sociedad en su conjunto. Sin tal liderazgo, fracasará cualquier iniciativa contra la corrupción, sin importar lo bien que haya sido diseñada.
Pero también hay errores que deberán evitarse. A menudo se tiene la falsa noción de que la simple extensión de la labor realizada por unidades ya existentes de auditoría y recursos humanos hace innecesario que se recluten investigadores y procuradores con aptitudes especializadas. Entonces, las unidades que combaten la corrupción frecuentemente son consideradas «tiraderos» donde van a dar oficiales y empleados disfuncionales, en lugar de resaltar claramente el profesionalismo y la integridad de sus miembros.
Y por último, si bien tales unidades deberán «seguir la pista hasta donde lleve», siempre se deberá cuidar que las investigaciones no vayan más allá de lo debido, con base en puras especulaciones, meras hipótesis, e incluso a veces por animadversión o prejuicios personales o políticos.
Si se aplican estas recomendaciones, ¿se podrá eliminar la corrupción? Desde luego que no. No es posible erradicar por completo las peores inclinaciones de la humanidad. Al comenzar mi tarea como procurador, le hice esta pregunta a un colmilludo veterano del FBI: «¿Podremos impedir alguna vez que los funcionarios corruptos abusen del contribuyente?» «No -respondió-, jamás podremos quitarles esas mañas. Pero el asunto decisivo siempre será si los buenos tienen más poder que los malos».
Hoy por hoy se presta mucha atención al elevado costo de la corrupción oficial en diversos países, por eso el momento no podría ser mejor para emprender un esfuerzo vigoroso y continuo para buscar el antídoto con una agenda específica de acciones que garantice la máxima dedicación para mejorar la suerte de todos los afectados.
No llevar a cabo esfuerzos eficaces para combatir esta amenaza no puede ser sino desaprovechar una oportunidad sin precedentes: avanzar en el logro de los aspectos positivos de la globalización económica y política, que promete el progreso hacia una mejor calidad de vida para todos.
Es verdad que, en la actualidad, a los países del todo el mundo les preocupa la amenaza del terrorismo internacional. Pero tarde o temprano, y con los medios que resulten necesarios, se pondrá fin a esa amenaza. Entonces llegaremos a darnos cuenta, con mayor claridad, de que la inexistencia de amenazas a nuestro bienestar físico y a nuestra paz interior son tan sólo el principio.
Cualquier mensaje que se haga acerca de la calidad de vida en el país o región que sea, deberá incluir la consideración de la calidad del gobierno de dicho país o región. A la larga, los gobernantes corruptos no podrán satisfacer las aspiraciones de sus pueblos a un precio que estos se muestren dispuestos a pagar. Tarde o temprano, los ciudadanos de todo el mundo exigirán mejores estándares y una rendición de cuentas transparente a quienes los gobiernan. Esto mantendrá la promesa de un verdadero progreso para todos.
Sumando estrategias bien diseñadas para combatir la corrupción oficial, e incorporando elementos como los que he mencionado, es posible poner un alto a los malhechores y dar una inspiración muy necesaria a quienes valoran el buen gobierno. Esto puede contribuir a garantizar que «los buenos tengan más poder que los malos» en nuestras sociedades.
NACE EL CENTRO DE ESTUDIOS PARA LA GOBERNABILIDAD INSTITUCIONAL (CEGI)
Daniel Kaufmann, autoridad internacional en el tema de gobernabilidad y combate a la corrupción del Instituto del Banco Mundial, menciona que en el combate a la corrupción hace falta una visión multisectorial (multistakeholder approach) y multidisciplinaria.
Tomando en cuenta que la corrupción es un tema de gran relevancia tanto a nivel social como empresarial, y que el enfoque para su combate debe ser multifactorial y por tanto no sólo debe involucrar a un sector, el IPADE decidió crear el Centro de Estudios para la Gobernabilidad Institucional (CEGI).
En alianza con el Programa Hills sobre Gobernabilidad -que depende del Centro de Estudios Estratégicos Internacionales (CSIS), think tank en Washington-, surge el CEGI para promover la gobernabilidad y el combate a la corrupción en íntima colaboración con los sectores público, privado, académico y civil.
Nos parece que el CEGI aporta una visión académica y empresarial que no hay en México, pero no es sin el apoyo de otras instituciones académicas, sociedad civil, empresariado y gobierno que podemos implementar medidas efectivas en nuestro país para combatir este fenómeno que nos daña a todos.
Marco Iván Escotto, coordinador.
